Спільна робота родичів у комунальних закладах та конфлікт інтересів

В одному комунальному закладі охорони здоров’я планують працювати дві сестри. Чи буде це порушенням законодавства, зокрема щодо спільної роботи близьких осіб?

Відповідно до статті 27 Закону України від 14.10.14 № 1700 "Про запобігання корупції" (надалі - Закон № 1700) антикорупційна заборона спільної роботи близьких осіб із прямим підпорядкуванням поширюється на посадових осіб державних та комунальних органів управління охороною здоров’я, а не на посадових осіб закладів чи установ охорони здоров’я. При цьому стаття 28 Закону № 1700 зобов'язує посадовців юридичних осіб публічного права, у тому числі закладів чи установ охорони здоров’я, вживати заходів щодо недопущення реального чи потенційного конфлікту інтересів.

В Україні й досі діє постанова Ради народних комісарів УРСР від 04.06.1933 року "Про суміщення посад і про службу родичів в установах, підприємствах і організаціях усуспільненого сектору" (надалі - Постанова РНК). Чи потрібно брати її до уваги, якщо Закон № 1700 не забороняє спільну роботу посадових осіб закладів охорони здоров’я?

Обмеження спільної роботи близьких родичів в комунальних організаціях

Частина перша статті 25-1 Кодексу законів про працю України (КЗпП) надає право власнику запроваджувати обмеження щодо спільної роботи на одному і тому ж підприємстві, в установі, організації (надалі - організація) осіб, які є близькими родичами чи свояками (батьки, подружжя, брати, сестри, діти, а також батьки, брати, сестри і діти подружжя), якщо у зв’язку з виконанням трудових обов’язків вони безпосередньо підпорядковані або підконтрольні один одному.

Звернімо увагу на два важливих аспекти.

По-перше, стаття 25-1 Кодексу законів про працю України (надалі – КЗпП) містить вичерпний перелік родичів та свояків, на яких можна поширювати обмеження. Наприклад., чоловік працює начальником відділу підприємства. Роботодавець вирішив запровадити заборону спільної роботи у прямому підпорядкуванні близьких родичів і свояків. З огляду на статтю 25-1 КЗпП  заборона стосуватиметься:

- дружини начальника відділу;

- родичів начальника відділу (батьків, братів, сестер, дітей);

- родичів дружини начальника відділу (батьків, братів, сестер та дітей, приміром, від іншого шлюбу).

По-друге, обмеження можуть застосовуватися не для будь-якої спільної роботи родичів (свояків), а лише щодо тієї, яка передбачає безпосередню підпорядкованість або підконтрольність.

Обмежити спільну роботу родичів за рішенням роботодавця можна лише в недержавних організаціях. Висновок випливає із частини другої статті 25-1 КЗпП, відповідно до якої, за державної форми власності порядок запровадження таких обмежень встановлюється законодавством. 
А як щодо організацій комунальної власності?

Чинне законодавство чітко розмежовує державну і комунальну форми власності (частина третя статті 41 Конституції України, стаття 326, 327 Цивільного кодексу України тощо). Спираючись на це і розуміючи частину другу статті 25-1 КЗпП буквально, слід було б дати негативну відповідь на поставлене запитання. Але…

Згадаймо, що КЗпП доповнено статтею 25-1 відповідно до Закону України від 19.01.95 № 6 "Про внесення змін і доповнень, що стосуються трудового договору, до Кодексу законів про працю України". А на момент набрання чинності цим законом, діяв нині нечинний Закон України від 07.02.91 № 697 "Про власність" (надалі - Закон про власність), який містив класифікацію форм власності, відмінну від теперішньої. Так, згідно зі статтею 31 Закону про власність до державної власності в Україні належала загальнодержавна (республіканська) власність і власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність). Тобто, комунальна власність на той час була видом державної власності.

Тож, з урахуванням історичного аспекту розвитку форм власності в Україні слід визнати, що частина друга статті 25-1 КЗпП стосується також організацій комунальної власності.

Обмеження спільної роботи в державних та комунальних організаціях установлені Постановою РНК, яка зберігає чинність на підставі постанови Верховної Ради України від 12.09.91 № 1545 "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР".

Пунктом 16 Постанови РНК (у редакції постанови Ради Міністрів УРСР від 03.11.80 № 593) встановлено, що забороняється спільна служба на одному і тому ж підприємстві, в установі, організації осіб, які є близькими родичами чи свояками (батьки, подружжя, брати, сестри, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки і діти подружжя), якщо їх служба пов'язана з безпосередньою підпорядкованістю або підконтрольністю один одному. Винятки із зазначеного обмеження передбачено пунктом 17 Постанови РНК.

Звернути увагу.

У наведеному вище йдеться про спільну службу, а не спільну роботу взагалі, тому слід визнати обґрунтованим тлумачення, відповідно до якого обмеження стосується лише спільної роботи близьких родичів чи свояків, які обіймають посади керівників, спеціалістів або службовців.

Співвідношення Постанови РНК і Закону України "Про запобігання корупції"

Дія Закону № 1700 поширюється на широке коло суб’єктів, з-поміж яких і посадові особи юридичних осіб публічного права (підпункт "а" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700).

Статтею 27 Закону № 1700 встановлені обмеження спільної роботи щодо осіб, зазначених у підпунктах "а", "в" - "з" пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1700, які не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам.

Отже, дія зазначеного обмеження не поширюється на посадових осіб юридичних осіб публічного права, зазначених у підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700.

Через це постає закономірне запитання щодо співвідношення статті 25-1 КЗпП і пункту 16 Постанови РНК з одного боку, та статті 27 Закону № 1700 з іншого у правовому регулюванні роботи близьких осіб, родичів чи свояків в організаціях державної або комунальної власності.

Вважаємо, що означене питання належить до числа проблемних. Ми схиляємося до точки зору, відповідно до якої стаття 27 Закону № 1700 не впливає на чинність пункту 16 Постанови РНК. До цієї постанови відсилає, як до акту законодавства, частина друга статті 25-1 КЗпП. 
Разом з тим, Закон № 1700 та КЗпП мають різний предмет правового регулювання: для Закону № 1700 це, зокрема, визначення змісту і порядку застосування превентивних антикорупційних механізмів, для КЗпП - визначення правових засад реалізації права на працю.

Звертаємо увагу.

Про самостійний характер обмеження спільної роботи, що міститься в статті 25-1 КЗпП, свідчить і наявність аналогу цієї норми в проекті Трудового кодексу України (стаття 57).

Отже, економіст комунальної установи не може працювати у безпосередньому підпорядкуванні головного бухгалтера, яка є її рідною сестрою. Це буде порушенням норм трудового законодавства.

Спільна робота близьких родичів за відсутності безпосереднього підпорядкування та врегулювання конфлікту інтересів

Установлена у статті 25-1 КЗпП та пункті 16 Постанови РНК заборона стосується лише спільної роботи за умови безпосереднього підпорядкування чи підконтрольності, вона не означає неможливості спільної роботи взагалі: особа може працювати економістом в комунальній установі, де головним бухгалтером працює її рідна сестра, якщо це не призводить до порушення означеного обмеження.

Однак, у цьому разі набувають актуальності норми законодавства щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів. Натомість питання наявності або відсутності прямого (безпосереднього) підпорядкування відходить на задній план.

Міністерством юстиції України надано роз'яснення положень антикорупційного законодавства (лист від 25.06.15 № 16305-0-26-15/11), що відсутність відносин прямого підпорядкування між особами, які працюють на одному підприємстві, в установі, організації, не спростовує виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів при здійсненні ними службових обов’язків. Тобто, варто говорити не стільки про фактичне виникнення конфлікту інтересів, скільки про можливість його виникнення, адже у великих установах з розгалуженою територіальною та організаційною структурою у близьких осіб може не виникнути навіть потенційний конфлікт інтересів.

Основні терміни конфлікту інтересів

Основні терміни щодо конфлікту інтересів визначено статтею 1 Закону № 1700.

Потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Згідно із визначенням, потенційний конфлікт інтересів - це лише наявність приватного інтересу у сфері, в якій публічний службовець виконує свої функції. Цей приватний інтерес може й не справляти негативного впливу на виконання публічним службовцем посадових обов’язків. Однак, з огляду на превентивний характер усіх заходів, пов’язаних із конфліктом інтересів як соціальним явищем, ця ситуація потребує:

- інформування про неї;

- врегулювання у спосіб, передбачений антикорупційним законом.

Як вбачається, ключем до визначення обох видів конфлікту інтересів є поняття приватного інтересу.

Приватний інтерес - будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

Наголосимо - приватний інтерес не стосується лише близьких осіб, родичів або членів сім’ї. Коло осіб, взаємовідносини з якими можуть породити конфлікт інтересів на публічній службі, є незрівнянно ширшим. Наприклад, конфлікт інтересів може виникнути у зв’язку з членством посадових осіб в одній громадській організації або політичній партії, тривалими дружніми стосунками, спільним навчанням у студентські роки тощо.

Інший момент - для виникнення у посадовця конфлікту інтересів навіть не потрібна наявність іншої особи чи осіб. До прикладу: участь посадової особи у прийнятті рішення про придбання товарів, щодо яких вона володіє майновими правами.

Службова взаємодія близьких осіб

У випадку спільної роботи близьких осіб до виникнення потенційного чи реального конфлікту інтересів, як правило, призводить необхідність службової взаємодії, зумовлена змістом положень, регламентів, посадових інструкцій чи інших документів. Загалом слід уникати ситуацій, коли близькі особи "перетинаються" між собою у зв’язку з виконанням службових повноважень. Посадові обов’язки близьких осіб доцільно виписувати так, щоб вчинення дій чи прийняття рішень однією особою не передбачало вчинення іншою особою контрольних, наглядових, ухвальних чи інших повноважень такого роду щодо тих само рішень або дій. Слід уникати і одночасного включення близьких осіб до різного роду робочих груп.

На жаль, в реальному житті ці та інші запобіжні заходи не завжди гарантують уникнення конфлікту інтересів.

Загалом, обов’язки посадової особи стосовно конфлікту інтересів можна представити як логічну сукупність чотирьох елементів:

- запобігання;

- інформування;

- утримання від дій або рішень;

- урегулювання.

Повідомлення про конфлікт інтересів

Якщо конфлікту інтересів запобігти не вдалося, і він все ж таки трапився, посадова особа зобов'язана виконати припис пункту 2 частини першої статті 28 Закону № 1700 - повідомити не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли вона дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування на посаді, яка не передбачає наявності у особи безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство з питань запобігання корупції чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно.

У наведеній ситуації після призначення особи на посаду економіста та за умови виникнення потенційного або реального конфлікту інтересів у зв’язку з перебуванням її сестри на посаді головного бухгалтера, зазначеним посадовим особам слід повідомити безпосереднього керівника про наявність конфлікту інтересів.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 28 Закону № 1700 одночасно ці особи зобов’язані утримуватися від вчинення дій або прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів.

Неповідомлення особою про наявність у неї реального конфлікту інтересів, а також вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів є підставою для притягнення її до адміністративної відповідальності за статтею 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Урегулювання конфлікту інтересів

Заходи з урегулювання конфлікту інтересів поділяють на зовнішні та самостійні (стаття 29 Закону № 1700). До зовнішніх заходів віднесено:

- усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів;

- зовнішній контроль за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняттям рішень;

- обмеження доступу особи до певної інформації;

- перегляд обсягу службових повноважень особи;

- переведення особи на іншу посаду;

- звільнення особи.

Усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів проводять у разі, якщо конфлікт інтересів не має постійного характеру (частина перша статті 30 Закону № 1700). Очевидно, це не наш випадок, оскільки конфлікт інтересів виник у зв’язку із виконанням повноважень на постійній основі і, отже, має постійний характер.

Конфлікт інтересів, що має постійний характер, можна спробувати врегулювати шляхом обмеження доступу особи до інформації та/або перегляду її службових повноважень (статті 31 і 32 Закону № 1700).

Ефективним способом врегулювання конфлікту інтересу є переведення особи на іншу посаду (за її згодою) (частина перша статті  34 Закону № 1700).

Якщо конфлікт інтересів не може бути врегульований жодним із зазначених способів, а також якщо відсутні підстави для звільнення особи (а у нашому прикладі так і є) залишається один спосіб зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів - здійснення повноважень під зовнішнім контролем (стаття 33 Закону № 1700). 
Керівнику слід визначити працівника, уповноваженого на проведення контролю. У даному випадку оптимальною кандидатурою для виконання такої функції видається заступник керівника установи. Також у відповідному рішенні мають бути визначені обов’язки особи у зв’язку із застосуванням щодо неї зовнішнього контролю.
тут