Розгляд
приписів Національного агентства з питань запобігання корупції (надалі – агентство) про проведення
службових розслідувань засвідчує довільне трактування та невмотивоване
застосування посадовими особами цього агентства поняття "правопорушення,
пов’язане з корупцією". Допоможімо розібратися у поняттях: корупційне
правопорушення, правопорушення, пов’язане з корупцією, порушення Закону України від 14.10.14 № 1700 "Про запобігання корупції" (надалі – Закон про корупцію).
Очевидно,
що вільне тлумачення базового поняття зумовлює безладне виконання приписів
агентства в частині службових розслідувань причин виявлених порушень. Отже і
реакція на припис залежить від волі (інтелекту, моралі, натхнення, настрою
тощо) особи (керівника чи органу), що отримує припис на розгляд. Тому
реагування на припис переважно зводиться до випробуваних, перевірених сценаріїв:
•удаване виконання припису агентства
шляхом формального провадження службового розслідування;
•повне дублювання (бездумне
переписування) припису агентства до Акта службового розслідування - без
критичного осмислення причин того чи іншого порушення та без жодних пропозицій
щодо запобігання таким ситуаціям у подальшому.
На жаль,
цинічний формалізм "виписування" висновків, замість аналізу та
адекватних дій, аж ніяк не сприяє подоланню корупції.
Передусім
і той, хто отримав припис та провадить службове розслідування, і той, стосовно
кого провадиться розслідування, - мають з’ясувати: що ж сталось:
•корупційне правопорушення;
•правопорушення, пов’язане з
корупцією;
•інше порушення Закону про корупцію;
•чи насправді немає взагалі
ніякого порушення?
Корупційне правопорушення
Корупційне
правопорушення ідентифікувати нескладно, - це діяння, що містить ознаки
корупції, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або
цивільно-правову відповідальність.
Водночас
для констатації факту вчинення корупційного правопорушення потрібно отримати
відповідний вирок суду за вчинення корупційного злочину.
При цьому
корупційними злочинами є:
•злочини,
передбачені Кримінальним кодексом України (надалі – ККУ), у випадку їх вчинення
шляхом зловживання службовим становищем:
- привласнення,
розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем
(стаття 191);
- викрадення,
привласнення, вимагання вогнепальної зброї, бойових припасів, вибухових речовин
чи радіоактивних матеріалів або заволодіння ними шляхом шахрайства або
зловживанням службовим становищем (стаття 262);
- викрадення,
привласнення, вимагання наркотичних засобів, психотропних речовин або їх
аналогів чи заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим
становищем (стаття 308);
- викрадення,
привласнення, вимагання прекурсорів або заволодіння ними шляхом шахрайства або
зловживання службовим становищем (стаття 312);
- викрадення,
привласнення, вимагання обладнання, призначеного для виготовлення наркотичних
засобів, психотропних речовин або їх аналогів, чи заволодіння ним шляхом
шахрайства або зловживання службовим становищем та інші незаконні дії з таким
обладнанням (стаття 313);
- порушення
встановлених правил обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх
аналогів або прекурсорів (стаття 320);
- викрадення,
привласнення, вимагання документів, штампів, печаток, заволодіння ними шляхом
шахрайства чи зловживання службовим становищем або їх пошкодження (стаття 357);
- викрадення,
привласнення, вимагання військовослужбовцем зброї, бойових припасів, вибухових
або інших бойових речовин, засобів пересування, військової та спеціальної
техніки чи іншого військового майна, а також заволодіння ними шляхом шахрайства
або зловживання службовим становищем (стаття 410);
•злочини,
передбачені ККУ:
- нецільове
використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів
з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням (стаття 210);
- підкуп
працівника підприємства, установи чи організації (стаття 354);
- зловживання
владою або службовим становищем (стаття 364);
- зловживання
повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від
організаційно-правової форми (стаття 3641);
- зловживання
повноваженнями особами, які надають публічні послуги (стаття 3652);
- прийняття
пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою (стаття
368.);
- незаконне
збагачення (стаття 3682);
- підкуп
службової особи юридичної особи приватного права незалежно від
організаційно-правової форми (стаття 3683);
- підкуп
особи, яка надає публічні послуги (стаття 3684);
- незаконне
збагачення (стаття 3685);
- пропозиція,
обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі (стаття 369);
- зловживання
впливом (стаття 3692).
Правопорушення, пов’язане з
корупцією
З
визначенням "правопорушення, пов’язане з корупцією" - складніше.
Так,
відповідно до Закону про корупцію правопорушення, пов’язане з корупцією, -
діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим законом
вимоги, заборони та обмеження, вчинене компетентним суб’єктом, за яке законом
встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову
відповідальність.
Варто
наголосити, що ККУ не встановлює відповідальності за "порушення, пов’язані
з корупцією" (оскільки сферою його повноважень є корупційні злочини).
Адміністративну
відповідальність за порушення Закону про корупцію встановлено такими статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі
– КУпАП):
- порушення
обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (стаття 1724);
- порушення
встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків (стаття 1725);
- порушення
вимог фінансового контролю (стаття 1726);
- порушення
вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (стаття 1727);
- незаконне
використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових
або інших визначених законом повноважень (стаття 1728);
- невжиття
заходів щодо протидії корупції (стаття 1729);
- невиконання
законних вимог (приписів) Національного агентства з питань запобігання корупції
стаття 18846).
Це
вичерпний перелік порушень Закону про корупцію, за які встановлено
адміністративну відповідальність. Проте цим законом не встановлено
дисциплінарної відповідальності за "порушення, пов’язане з корупцією".
Щоправда, маємо низку спеціальних законодавчих актів щодо обов’язків дотримання
Закону про корупцію.
Також
спеціальним законодавством визначені окремі категорії осіб, до яких взагалі не
можна застосувати дисциплінарне стягнення.
Не можна
застосовувати заходи дисциплінарного впливу, зокрема, до: Президента України;
Голови Верховної Ради України, його заступників; членів Уряду; заступників
міністрів; народних депутатів України; депутатів Верховної Ради АР Крим;
депутатів місцевих рад; сільських, селищних та міських голів.
Для
значної кількості суб’єктів законодавцем передбачені особливі процедури
застосування заходів дисциплінарного впливу, це: судді; військовослужбовці; прокурори;
державні службовці; інші категорії посадовців, обов’язки яких встановлюються
законодавством/спеціальними законами.
"Закон" і " Законодавство "
Варто
звернути увагу на нетотожність понять "закон" і "законодавство".
Стисло
окреслимо:
•закон - це акт,
що виданий (створений) законодавчим органом країни, прийнятий відповідно до
встановленої процедури і має вищу юридичну силу,
•законодавство - це
сукупність чинних нормативно-правових актів, серед яких: закони України; чинні
міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною
Радою України; постанови Верховної Ради України; укази Президента України;
декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті у межах повноважень та
відповідно до Конституції і законів України.
Детальніше
про ці поняття можна прочитати у рішенні Конституційного Суду України від 09 липня 1998 року у справі № 17/81-97 № 12-рп/98 № 1-1/98 (ср. 025069200).
Таким
чином, спираючись на законодавство, щоб ідентифікувати "порушення,
пов’язане з корупцією" - окрім факту порушення вимог, встановлених Законом
про корупцію, - треба з’ясувати, чи встановлено Законом кримінальну,
адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність за таке
порушення.
Для
прикладу розглянемо ситуацію з порушенням окремих статей Закону про корупцію:
- контроль
за діяльністю Національного агентства з питань запобігання корупції (частина
четверта статті 14);
- антикорупційна
політика (частина друга статті 18);
- антикорупційні
програми (стаття 19);
- національна
доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики (частина перша статті
20);
- запобігання
та врегулювання конфлікту інтересів» (надання протягом семи робочих днів
роз’яснення особі щодо порядку врегулювання конфлікту інтересів (абзац другий
частини третьої статті 28);
- запобігання
конфлікту інтересів у зв’язку з наявністю в особи підприємств чи корпоративних
прав (обов’язок передати корпоративні права) (стаття 36);
- вимоги
до поведінки осіб (стаття 37);
- додержання
вимог закону та етичних норм поведінки (стаття 38);
- пріоритет
інтересів (стаття 39);
- політична
нейтральність (стаття 40);
- неупередженість
(стаття 41);
- компетентність
і ефективність (стаття 42);
- утримання
від виконання незаконних рішень чи доручень (стаття 44);
- контроль
та перевірка декларацій (стаття 48);
- встановлення
своєчасності подання декларацій (стаття 49);
- повна
перевірка декларацій» (обов’язок Національного агентства з питань запобігання
корупції забезпечити повну перевірку декларацій) (стаття 50);
- моніторинг
способу життя суб’єктів декларування» (обов’язок Національного агентства з
питань запобігання корупції проводити моніторинг способу життя) (стаття 51);
- заборона
на одержання пільг, послуг і майна органами державної влади та органами
місцевого самоврядування (стаття 54);
- спеціальна
перевірка (стаття 56);
- вимоги
щодо прозорості та доступу до інформації (стаття 60);
- антикорупційна
програма юридичної особи (частина друга статті 62).
У Кримінальному
кодексі України та Кодексі України про адміністративні правопорушення не
передбачено притягнення до відповідальності за порушення зазначених заборон та
обмежень, встановлених Законом про корупцію.
Тож чи є
порушення зазначених норм Закону про корупцію "правопорушеннями,
пов’язаними з корупцією" чи належать до "інших порушень цього закону"?
До якої
категорії належать порушення, які вчинили:
•Президент України - в частині
порушення статті 36 (не передав належному суб’єкту корпоративні права);
•члени Кабінету Міністрів України -
в частині порушення Кабінетом Міністрів України частини четвертої статті 20 (а
саме: щороку не пізніше 15 квітня розглядати та схвалювати проект національної
доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, який протягом десяти
робочих днів з дня схвалення направляється до Верховної Ради України);
•народні депутати України - в
частині порушення Верховною Радою статті 18 (не затверджено Антикорупційної
стратегії);
•члени Національного агентства з
питань запобігання корупції - в частині порушення Закону про корупцію (зокрема
статей 50 і 51; а саме: не забезпечили повної перевірки декларацій та
моніторингу способу життя, як того вимагає Закон про корупцію).
Також відповідно до Положення про
Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією
правопорушення, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання
корупції від 09.02.18 № 166, зареєстровано
в Міністерстві юстиції України 21 березня 2018 року за № 345/31797, корупційним
або пов’язаним з корупцією правопорушенням є порушення ККУ та/або КУпАП.
Проаналізувавши
текст Закону України "Про запобігання корупції", можна зробити висновок:
•корупційні правопорушення - це
корупційні злочини, передбачені:
- статтями
191, 262, 308, 312, 313, 320, 357, 410, у випадку їх вчинення шляхом
зловживання службовим становищем;
- а також
злочини, передбачені статтями 210, 354, 364, 3641, 3652, 368-3692
ККУ;
•правопорушення, пов’язані з
корупцією, - це порушення статей
•інші порушення Закону про корупцію
- це порушення норм цього закону, за які не встановлено кримінальної,
адміністративної, дисциплінарної та/або цивільно-правової відповідальності.
Мабуть,
членам Національного агентства з питань запобігання корупції таки варто перед
ухваленням рішень про винесення приписів прочитати профільний Закон та власні
(видані агентством) підзаконні нормативно-правові акти; а особам, які виконують
ці приписи, - замислитись, чому, як і для чого реагувати на отриманий припис (а
не копіювати текст припису до Акта службового розслідування).
Пиши осмислено
- читай вдумливо!
Держслужбовець, червень, 2019/№ 6
